ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ И СТАНДАРТИЗАЦИИ

 

1. Развитие стандартизации в России.

 

Система стандартизации в России имеет довольно про­должительную историю. Комитет по стандартизации при Совете Труда и Обороны был организован в 1925 г., после чего происходили различные преобразования и измене­ния его статуса. С 1991 г. Госстандарт РСФСР определен правопреемником Госстандарта СССР в области стандар­тизации, метрологии и сертификации на территории РФ, а затем после ряда преобразований в 2004 г. было органи­зовано Федеральное агентство по техническому регулирова­нию и метрологии (Росстандарт). Первый документ Совет­ского правительства в области стандартизации - декрет СНК РСФСР от 14.09.1918 «О введении международной метрической системы мер и весов». 15 сентября 1925 г. СНК СССР принял решение о создании Комитета по стандартизации. 7 мая 1926 г. утвержден первый общесоюзный стандарт: ОСТ-1 «Пшеница. Селекционные сорта зерен. Номенклатура», получивший силу государственного закона. А уже к 1941 г. были разработаны и введены в действие 8600 документов ГОСТ. К началу 1975 г. в СССР действовало более 20 тыс. ГОСТов, охватывающих важнейшие виды промышленной и сельскохозяйственной продукции, более 6 тыс. республиканских, более 15 тыс. отраслевых стандартов и свыше 100 тыс. технических условий, зарегистрированных в Госстандарте СССР.

На сегодня в число действующих ГОСТов входят документы по самым разным отраслям народного хозяйства и областям деятельности. Однако помимо документов, имеющих официальное название «ГОСТ», к числу стандартов принадлежат также такие документы, как ОСТ, СН, СанПиН и др. Термин «стандарт» имеет гораздо более широкое значение, чем просто один из многочисленных видов документов.

В Большой советской энциклопедии под термином «стандарт» понимается (от англ. standard - норма, образец, мерило) в широком смысле слова - образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других объектов; нормативно-технический документ по стандартизации, устанавливающий комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации и утвержденный компетентным органом.

Стандарт может быть разработан на материально-технические предметы (продукцию, эталоны, образцы веществ), нормы, правила, требования организационно-методического и общетехнического характера. Стандарты распространяются на все сферы человеческой деятельности: науку, технику, промышленное и сельскохозяйственное производство, строительство, здравоохранение, транспорт и т.д. В зависимости от сферы действия и уровня утверждения стандарты принято подразделять следующим образом:

-         ГОСТы, действующие на всей территории страны;

-         ОСТы, утверждаемые на уровне министерства и обязательные для всех предприятий отрасли;

-         стандарты предприятий и объединений (СТП, СТО), обязательные только для предприятия, утвердившего данные стандарты.

Кроме того, в России действуют международные стан­дарты, которые после перевода (при необходимости) также включаются в российскую систему стандартизации как соот­ветствующие документы ГОСТ Р. Действуют технические условия (ТУ) на конкретные типы, марки, артикулы про­дукции.

Однако в настоящее время в связи со значительным реформированием деятельности по стандартизации перво­очередное значение приобрели технические регламенты. Стандарты, принятые до 1996 г., являлись нормативными правовыми актами и были обязательны для применения в областях, которые определялись преамбулой самого стан­дарта. В настоящее время документ становится обязатель­ным нормативным правовым актом лишь после регистрации в Минюсте России.

Понятия «технический регламент» и «стандарт» в Рос­сийской Федерации разделены Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», в связи с чем все стандарты должны были утратить обяза­тельный характер и применяться добровольно. До 1 сентября 2011 г. закон предусматривал обязательное исполнение тре­бований стандартов в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. С 1 сентября 2011 г. все нор­мативные правовые акты и нормативные документы в обла­сти технического регулирования, не включенные в перечень обязательных, имеют добровольное применение.

Все стандарты подлежат систематическому пересмотру и обновлению в соответствии с последними достижени­ями науки, техники, производства. Однако если в СССР ГОСТы были обязательными в пределах установленной сферы их действия, области и условий их применения, то в настоящее время как федеральные, так и международ­ные стандарты носят рекомендательный характер. Поря­док разработки и утверждения стандартов устанавливается ГОСТ 1.2-68.

Стандартизация рассматривается как процесс установ­ления и применения стандартов. Определение стандартизации, данное ISO, звучит следующим образом: «Стан­дартизация - установление и применение правил с целью упорядочения деятельности в определенной области на пользу и при участии всех заинтересованных сторон, в част­ности, для достижения всеобщей оптимальной экономии при соблюдении функциональных условий и требований техники безопасности».

Объекты стандартизации - конкретная продукция, нор­мы, требования, методы, термины, обозначения и т.д., имею­щие перспективу многократного применения, используемые в науке, технике, промышленном и сельскохозяйственном производстве, строительстве, транспорте, культуре, здравоохранении и других сферах народного хозяйства, а также в международной торговле.

Создание системы стандартов основано на методах опе­режающей и комплексной стандартизации:

Принцип опережающей стандартизации заключается в установлении повышенных (по отношению к достигнутому на практике уровню) норм, требований к объектам стандартизации, кото­рые согласно прогнозам будут оптимальными в последующее время.

Принцип комплексной стандартизации предполагает согласование показателей взаимосвязанных компонентов, входящих в объекты стандартизации, и увязку сроков введе­ния в действие стандартов.

 

 

2. Техническое регулирование и стандартизация.

 

Значительные изменения в системе стандартизации в Рос­сии произошли с введением Федерального закона «О тех­ническом регулировании». В ст. 2 Закона впервые введено определение «технический регламент» - документ, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, и утверж­дает обязательные для применения и исполнения требова­ния к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализа­ции и утилизации).

Действие технических регламентов распространяется и на защиту жизни или здоровья граждан, охрану окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. Сами нор­мативы (как технические нормы) не входят непосредственно в содержание закона (поскольку не относятся к правовым нормам), а публикуются в специальных изданиях. Приня­тию регламента предшествует процедура обсуждения его проекта с учетом информирования и доступа всех заинте­ресованных лиц. В исключительных случаях Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.

Технический регламент может быть принят международ­ным договором (в том числе договором с государствами - участниками СНГ), который затем должен быть ратифици­рован. В России действуют:

- общие технические регламенты: их требования обяза­тельны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки реализации и утилизации; принимаются, в частности, по вопросам безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования; безопасной экс­плуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий; пожарной, биологической, экологической, ядерной и радиационной безопасности и электромагнитной совместимости;

- специальные технические регламенты: учитывают осо­бенности отдельных видов продукции, процессов производ­ства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и ути­лизации; устанавливают требования только в случаях, когда цели, определенные ФЗ «О техническом регулировании» для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов. Это объекты, для которых характерны повышенные уровни риска по сравнению с тем, что учитываются в общем техническим регламенте.

При регулировании отношений в сфере охраны окружа­ющей среды и природопользования выделяют технические регламенты прямого и опосредованного действия. Распоря­жением Правительства РФ от 06.11.2004 № 1421-р была утверждена Программа разработки технических регламен­тов на 2004-2006 гг., которая предполагала, в частности, разработку технических регламентов «экологической тема­тики», однако эти документы до настоящего времени суще­ствуют лишь в виде проектов, что может рассматриваться как серьезное препятствие для управления природополь­зованием: согласно Закону не включенные в технические регламенты требования к продукции, процессам производ­ства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и ути­лизации, правилам и формам оценки соответствия, правилам идентификации, требования к терминологии, упаковке, мар­кировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

Относительно содержания технического регламента в законе определен ряд ограничений. Так, технический регла­мент не может содержать требования к продукции, причи­няющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и завися­щий от других факторов, не позволяющих определить сте­пень допустимого риска. Для такой продукции технический регламент может содержать требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.

Как было указано выше, в Законе фиксируется реко­мендательный характер актов технического регулирова­ния, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, на примере стандартов. В отношении стандартов используется термин «ненормативный акт».

Стандарт рассматривается как документ, в котором в целях добровольного многократного использования уста­навливаются характеристики продукции, правила осуществ­ления и характеристики процессов производства, эксплу­атации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

Стандартизация трактуется Федеральным законом «О техническом регулировании» как деятельность по уста­новлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения про­дукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. К экологическим составляющим стандарти­зации относят повышение:

ü уровня безопасности жизни или здоровья граждан;

ü экологической безопасности;

ü безопасности жизни или здоровья животных и расте­ний;

ü рационального использования ресурсов.

Стандартизация осуществляется на основе принципов:

-         добровольного применения стандартов;

-         максимального учета при разработке стандартов закон­ных интересов заинтересованных лиц;

-         применения международного стандарта как основы раз работки национального стандарта (кроме случаев, когда это признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям России, техническим и технологическим особенностям либо Россия выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения);

-         недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в ст. 11 Федерального закона «О техническом регулировании»;

-         недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;

-         обеспечения условий для единообразного применения стандартов.

Стандарты организаций (коммерческих, общественных, научных организаций, саморегулируемых организаций, объединений юридических лиц) могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно, исходя из необходимости применения этих стандартов для целей, указанных в ст. 11 Закона, для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.

Заинтересованным лицам обеспечивается свободный доступ к создаваемым информационным ресурсам, за исключением случаев, когда в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны такой доступ должен быть ограничен.

 

 

3. Экологическая стандартизация.

 

При многообразии антропогенных воздействий на окружающую среду становится практически невозможно нормировать каждый из них. В качестве выхода в настоящее время предлагается смещение акцента от стандартизации предельно допустимых уровней воздействия на объекты окружающей среды к стандартизации требований по отдельным видам природопользования и в конечном итоге стандартизации систем управления окружающей средой на уровне предприятия (организации), включая подтверждение соответствия заявленных экологических характеристик производимой продукции и услуг.

С принятием Федерального закона «О техническом регу­лировании» национальные стандарты становятся инстру­ментом «мягкого давления».

Под подтверждением соответствия понимают докумен­тальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуата­ции, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выпол­нения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.

Подтверждение соответствия действующим экологиче­ским требованиям осуществляется для установления соот­ветствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, условиям договоров. Подтверждение соответствия может носить добровольный или обязательный характер.

Добровольное подтверждение соответствия осуществля­ется в форме добровольной сертификации.

Обязательное подтверждение соответствия осуществля­ется в форме принятия декларации о соответствии и обязательной сертификации (только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом и исключительно на соответствие требованиям технического регламента).

По отношению к нормативным правовым актам стан­дарты играют подчиненную роль, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и ресурсопользования, поскольку не являются нормативно закрепленными моделями пове­дения субъектов права, имеющими общеобязательный характер. Норматив становится юридически обязательным с момента его включения в технический регламент. Обяза­тельный характер требования стандарта приобретают также при включении их в содержание договора между произво­дителем и потребителем соответствующих товаров и услуг либо между природопользователем и органом власти (муни­ципальными, региональными, федеральными).

Органами, разрабатывающими нормативы качества окру­жающей среды, являются Минздрав России, Минприроды России, Росстандарт, Госстрой. Сферы деятельности этих министерств и федеральных служб, а также разграничение полномочий регулируются положениями об этих органах и соглашениями между ними. Федеральные законы и поста­новления Правительства РФ могут устанавливать опреде­ленные права и обязанности министерств и федеральных служб, т.е. их компетенцию.

В п. 3 ст. 29 Федерального закона «Об охране окружа­ющей среды» закреплено требование соблюдения норм и правил в области охраны окружающей среды в государ­ственных стандартах (национальных согласно Федераль­ному закону «О техническом регулировании») на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продук­цию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции (в том числе после пере­хода ее в категорию отходов производства и потребления). Законом юридически закреплены: основные требования к нормативам качества, виды нормативов качества, органы, их утверждающие, обязанности их выполнения и соблюде­ния, последствия за невыполнение.

Общегосударственные стандарты (ГОСТ), регулирующие вопросы охраны природы, появились в СССР в 1970-х гг. Первый документ (ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения») стал основополага­ющим документом для всех последующих стандартов дан­ного направления. В нем было сформулировано определение охраны природы как системы мер, направленной на поддер­жание рационального взаимодействия между деятельностью человека и окружающей средой, обеспечивающей сохране­ние и восстановление природных богатств, рациональное использование природных ресурсов, предупреждающей пря­мое и косвенное вредное влияние результатов деятельности общества на природу и здоровье человека. Были сформу­лированы назначение и основные задачи системы стандар­тов охраны природы.

С момента появления первых ГОСТов охраны природы произошли значительные преобразования в системе стандартизации в целом. Это не могло не отразиться и на природоохранных документах. Так, появились новые направления деятельности, которые ранее были слабо представлены в системе стандартов охраны природы (в первую очередь - управление природопользованием). Значительное влияние на развитие экологической стандартизации оказывает меж­дународное сотрудничество. Это выражается и в появлении абсолютно новых ГОСТов, и в пересмотре (вплоть до при­остановления и отмены) действующих.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» стандартизации отводится одно из ведущих мест в управле­нии природоохранной деятельностью и регулировании при­родопользования.

Существующие сегодня экологические стандарты объединяются в следующие группы:

1.     стандарты качества окружающей среды

2.     стандарты допустимых воздействий на окружающую среду

3.     стандарты технологических процессов

4.     стандарты качества продукции

5.     организационно-управленческие стандарты.